Oleh: Ben White
Sumber Tulisan: Inside
Indonesia 128: Apr-Jun 2017
UU Desa di Indonesia gagal memberikan kontrol kepada komunitas desa terhadap elit mereka
Seperti banyak yang lain, saya berharap UU Desa yang baru di Indonesia akhirnya akan menetapkan prinsip-prinsip demokrasi partisipatif lokal di 73.000 desa di Indonesia. Tetapi ketika itu muncul, pertama kali saya berpikir telah mengunduh hukum yang salah dan sedang membaca sesuatu dari periode Suharto.
Undang-undang baru ini penuh dengan referensi untuk ‘partisipasi’ dan ‘demokrasi’, tetapi jika kita melihat melampaui retorika, ia tidak membawa kita lebih jauh ke arah demokrasi desa dari pada hukum sebelumnya, dan bahkan mungkin merupakan langkah mundur. Dipandu oleh mitos desa yang gigih namun berbahaya sebagai pulau harmoni dan kerja sama, undang-undang tidak memasukan ketentuan untuk melindungi warga desa biasa terhadap perilaku buruk para elit mereka.
Undang-undang tersebut mengungkapkan visi desa Indonesia yang tidak terlalu berbeda dengan propaganda Orde Baru Soeharto, tetapi berawal pada masa kolonial. Dalam visi ini desa-desa di Indonesia sangat tenang, terdiri atas 'petani' yang tidak homogen dan mempraktekan 'pertanian subsisten' sambil di isolasi dari ekonomi tunai. Penduduk desa ini bekerja bersama tanpa konflik, dipandu oleh nilai-nilai gotong royong (bekerja bersama) yang sama, kekeluargaan (semangat keluarga) dan rukun (harmoni).
Visi romantis perdesaan Indonesia yang demikian tetap dominan di antara banyak pembuat kebijakan, akademisi dan elit perkotaan, meskipun selalu ada arus balik beasiswa, baik oleh peneliti Indonesia maupun asing, menggarisbawahi pentingnya pembagian sosial dan politik, hierarki dan ketegangan dalam komunitas desa.
Divisi Sosial
Penelitian ilmu sosial secara teratur menunjukan bahwa masyarakat desa Indonesia telah lama didasarkan pada perbedaan yang tajam dan dilembagakan antara kelompok sosial, terutama didasarkan pada kontrol atas tanah. Selain kepemilikan tanah, pangkalan hierarki dan kekuasaan lain mungkin juga penting, seperti perbedaan antara 'penduduk desa' asli dan 'pendatang baru' (atau keturunan mereka), atau perbedaan seperti kasta antara petani bebas dan keturunan budak.
Untuk pemilik tanah yang lebih besar, baik lokal maupun yang tidak hadir, tanah adalah sumber sewa dan spekulasi. Mereka sendiri mengejar berbagai kegiatan non-pertanian tingkat tinggi, sementara sering menduduki posisi dalam pemerintahan desa.
Siapa pun yang telah terlibat dalam penelitian tingkat desa dalam beberapa tahun terakhir tidak dapat gagal untuk memperhatikan akumulasi kekuatan ekonomi, sosial dan politik di tangan elit desa kecil. Elit ini mendominasi ekonomi desa dan menempati posisi kepemimpinan dalam pemerintahan desa sambil memiliki akses istimewa ke sumber eksternal kekayaan, kekuasaan dan peluang.
Sementara hubungan timbal balik mungkin penting dalam kehidupan sosial dan seremonial, mereka sekarang sangat jarang di bidang pertanian dan kegiatan komunal (gotong royong sejati) kurang menonjol kecuali dalam situasi darurat atau bencana.
Perpecahan sosial semacam itu menimbulkan ketegangan, antara elite desa dan rakyat jelata, antara tua dan muda dan antara pria dan wanita. Misalnya, di daerah-daerah di mana hak guna lahan dialokasikan oleh para pemimpin adat (hampir selalu lelaki tua) mereka jarang menyediakan kebutuhan dan hak perempuan atau kaum muda yang mungkin membutuhkan tanah sebagai dasar mata pencaharian.
Di era perampasan tanah perusahaan saat ini, para pemimpin adat sering memperkaya diri sendiri dan kroni-kroni mereka dengan memfasilitasi kesepakatan tanah dengan pihak luar yang dapat mengikis atau sepenuhnya menghancurkan hak-hak adat petani kecil. Seperti yang dikatakan oleh salah satu pembicara Indonesia pada konferensi internasional di Bali beberapa tahun yang lalu: "Yang paling dibutuhkan masyarakat adat Indonesia saat ini adalah pembebasan dari elit mereka sendiri".
Singkatnya, mengingat perpecahan sosial ini dan kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan, pemeriksaan dan keseimbangan yang dapat diterapkan perlu dibangun ke dalam struktur tata kelola masyarakat perdesaan. Tanpa langkah-langkah akuntabilitas seperti itu, elit desa tidak dapat diandalkan untuk mempromosikan kepentingan dan pemberdayaan anggota masyarakat biasa mereka.
Satu Langkah Mundur
Jadi pertanyaannya adalah: pemerintahan desa macam apa yang ditetapkan oleh UU yang baru? Apakah ini termasuk pemeriksaan dan keseimbangan yang signifikan untuk mengatasi kekuatan luar biasa dari kepala desa dan elit desa? Jika kita melampaui retorika untuk mengeksplorasi ketentuan konkret Undang-Undang, kita akan menemukan banyak fitur yang tidak demokratis.
Salah satu ciri tersebut terkait dengan pemilihan kepala desa (Pasal 34). Kita tahu dari berbagai penelitian bahwa kepala desa terpilih dengan menghabiskan ratusan juta, terkadang miliaran rupiah untuk kampanye pemilihan mereka. Karena itu, kepala desa, ipso facto, adalah anggota elit ekonomi desa. Kepala desa kemudian menunjuk semua pejabat desa lainnya, setelah berkonsultasi dengan camat tetapi tanpa persyaratan untuk berkonsultasi dengan masyarakat desa (Pasal 49).
Satu-satunya badan pengawas potensial desa adalah Badan Permusyawaratan Desa (BPD) yang terdiri atas 'unsur-unsur masyarakat, termasuk para pemimpin adat, tokoh agama, tokoh masyarakat, tokoh pendidikan, perwakilan kelompok tani, kelompok nelayan, kelompok pengrajin, kelompok perempuan dan kelompok masyarakat miskin serta perwakilan berbasis lokalitas (Pasal 54 dan 56).
Mereka harus ditunjuk secara demokratis, tetapi proses ini dapat dilewati jika kepala desa memainkan kartunya dengan benar. Kepala desa menunjuk panitia yang terdiri atas pejabat desa dan 'elemen-elemen lain dalam masyarakat'. Panitia ini kemudian melakukan penyaringan dan pemilihan kandidat yang mungkin untuk kursi di BPD.
Dalam melakukan hal itu, anggota panitia, yang bekerja bersekongkol dengan kepala desa yang menunjuk mereka, dapat memilih untuk memilih hanya satu kandidat untuk setiap tempat yang kosong, meninggalkan para pemilih tanpa pilihan (Peraturan 43, Pasal 72 dan 73).
Bagaimanapun, fungsi pengawas BPD atas kepala desa dan pejabat lainnya sangat terbatas, karena hanya memiliki hak untuk meminta informasi dan memberikan pendapat (Pasal 61). Ini adalah langkah mundur dari Peraturan No. 72/2005, yang memberi kewenangan kepada BPD untuk merekomendasikan pengangkatan dan pemberhentian pengangkatan kepala desa.
Musyawarah Desa seharusnya bertemu setidaknya setahun sekali untuk membahas masalah pemerintahan desa, perencanaan, keuangan dan pembangunan, tetapi tidak diberi wewenang kecuali kekuasaan (atau kewajiban) untuk membahas dan menyetujui rencana dan proposal dari kepala desa.
Pertemuan-pertemuan ini diselenggarakan oleh BPD dan dihadiri oleh anggota pemerintah desa, BPD dan elemen masyarakat yang disebutkan di atas. Baik UU maupun Regulasi PP 43 tidak membuat ketentuan apa pun bagi orang awam untuk menghadiri dan berbicara di Majelis sebagai warga negara individu, hanya sebagai pemimpin kelompok yang lebih besar.
Singkatnya, kepala desa menempati posisi kekuasaan yang sangat besar. Ia akan dikelilingi oleh pejabat pilihan mereka sendiri dan badan pengawas yang sebagian besar terdiri dari elit lokal yang, dalam hal apa pun, memiliki kekuatan hanya untuk meminta informasi dan memberikan nasihat.
Sementara itu, warga desa biasa memiliki hak yang sangat sedikit dan banyak kewajiban. Mereka memiliki hak ‘untuk meminta dan memperoleh informasi, memanfaatkan layanan mereka secara adil dan untuk menyampaikan aspirasi mereka 'melalui mekanisme BPD dan Musyawarah Desa.
Pada saat yang sama mereka memiliki kewajiban untuk ‘mengembangkan diri dan melestarikan lingkungan desa; untuk mempromosikan pemerintahan desa yang baik, implementasi pembangunan desa yang baik; mempromosikan situasi keamanan, kenyamanan dan ketenangan di desa; dan untuk melestarikan dan mengembangkan nilai-nilai pertimbangan dan konsensus, semangat kekeluargaan dan semangat gotong royong '(Pasal 68).
Kegiatan pembangunan desa di mana mereka berpartisipasi adalah untuk mendorong dan mempromosikan kebersamaan, kekeluargaan dan kegotong royongan (Pasal 78). Badan Usaha Milik Desa dikelola dengan semangat kekeluargaan dan kegotongroyongan yang sama (Pasal 87). 'Kegotongroyongan' muncul tujuh kali dalam undang-undang dan didefinisikan sebagai 'kebiasaan saling membantu untuk mengembangkan desa'.
'Kekeluargaan' didefinisikan sebagai 'kebiasaan anggota masyarakat desa [untuk melihat diri sendiri atau berperilaku] sebagai bagian dari unit keluarga besar yaitu masyarakat desa', dan 'kebersamaan' sebagai 'semangat partisipasi aktif dan kerja sama tentang prinsip-prinsip saling menghormati antara lembaga desa dan elemen masyarakat dalam pembangunan desa '.
Mimpi Paternalis
Ketentuan-ketentuan UU Desa ini menyampaikan visi tentang komunitas yang harmonis di mana perlindungan institusional atau kontrol rakyat atas elitnya akan berlebihan. Masyarakat desa dipandang secara harfiah sebagai satu keluarga besar, di mana setiap orang sibuk saling membantu untuk mengembangkan desa.
Berasal dari suksesi panjang undang-undang dan peraturan tentang organisasi desa pada tahun 1979, 1999, 2005 dan 2014, UU Desa tampaknya melembagakan model masyarakat desa yang akan menggembirakan hati kaum nasionalis Indonesia awal tentang hak spektrum politik, 70 tahun yang lalu: surga yang tenang di mana seorang penguasa memerintah petani yang puas dan patuh yang tahu tempat mereka.
Hal ini menimbulkan pertanyaan tentang apakah dan bagaimana warga negara biasa dan khususnya mereka yang berada di sisi yang salah dari pembagian kelas, gender dan generasi akan mendapatkan kebutuhan dan aspirasi mereka dalam agenda pemerintahan desa.
Jika UU Desa yang baru tidak memberikan kontrol yang memadai kepada penduduk desa atas perilaku atau kelakuan buruk dari elit mereka sendiri, itu telah membuat desa-desa di Indonesia masih membutuhkan demokratisasi setelah hampir dua dekade reformasi.
============================================================
Ben White (white@iss.nl) adalah profesor emeritus Sosiologi Pedesaan di Institut Studi Sosial Internasional, Den Haag. Dia telah terlibat dalam penelitian tentang Indonesia perdesaan sejak awal 1970-an, terutama pada perubahan dalam penguasaan lahan, hubungan agraria dan pekerjaan dan antropologi dan sejarah masa kanak-kanak dan remaja.
